EWR 7 (2008), Nr. 2 (März/April)

Kerstin Martens / Alessandra Rusconi / Kathrin Leuze (Hrsg.)
New Arenas of Education Governance
The Impaxt of International Organizations and Markets on Educational Policy Making
(Transformations of the State Series)
Basingstoke et. al.: Palgrave Macmillan 2007
(256 S.; ISBN 978-0-230-00703-1; 74,95 USD)
New Arenas of Education Governance Die verschiedenen Disziplinen in den Sozialwissenschaften beschäftigen sich zurzeit intensiv mit den Veränderungen in Staatlichkeit, Gesellschaft und Wirtschaft. Ein besonderer Fokus des Forschungsinteresses gilt den Veränderungen in den Steuerungsformen. Der vorliegende Band ist im Rahmen des in Bremen angesiedelten Sonderforschungsbereichs 597 „Staatlichkeit im Wandel“ entstanden und beschäftigt sich mit diesem Thema. Zentrale Fragen sind: „erstens die wachsende Aktivität internationaler Organisationen (IOs) in der Formulierung von Bildungspolitik und zweitens die zunehmende Marketisierung des Bildungsbereichs“ (3). Die Autorinnen untersuchen die zwei Arenen entlang drei Kernfragen: erstens, wer die neuen Akteure sind und welche Aktivitäten sie im Bildungsbereich verfolgen; zweitens fragen sie nach den Gründen, weshalb sich diese neuen Arenen entstehen konnten; und schließlich drittens welche Implikationen für den Nationalstaat auszumachen sind. Das Hauptziel der Untersuchung liegt auf Punkt drei: die politikwissenschaftliche Analyse der Veränderungen im Feld der Bildungspolitik (vgl. 4).

Die Beiträge werden anhand der zwei thematischen Teile des Bandes – Internationale Organisationen und Märkte – organisiert und von der Einleitung sowie zwei abschließenden Kapiteln gerahmt.

Die Einleitung markiert den Untersuchungsgegenstand und klärt einige der verwendeten Begriffe (8f.). Leider wird der ‚notorisch schlüpfrige’ [1] Begriff ‚Governance’ trotz zentraler Bedeutung für den Band unzureichend erläutert (vgl. 8). Teil 1 des Bandes enthält sechs Kapitel und wird von Karen Mundy eröffnet: „Educational Multilateralism – Origins and Indications for Global Governance“. Mundy arbeitet die historische Entwicklung des edukativen Multilateralismus im Bildungsbereich heraus und erläutert die Gründe für das Engagement der IOs in diesem Feld. Die Frage nach den Wirkungen internationaler Organisationen ist ebenfalls Gegenstand ihres Beitrags. ‚Educational multilateralism’ wird als ‚jedwede institutionelle Form der Koordination der Beziehungen zwischen drei oder mehr Staaten auf der Basis von verallgemeinerten Verhaltensprinzipien’ (19) definiert. Nachdem diese Form der Zusammenarbeit im Bildungsbereich in der Nachkriegszeit in den Fokus gerückt wurde, etablierte sie sich, so Mundy, insbesondere während zwei Phasen: der des ‚embedded liberalism’ und der des ‚neoliberal multilateralism’ (20). Diese zwei Phasen bilden den zeitlichen Rahmen für Mundys Ausführungen; darüber hinaus geht sie auf die ‚Perspektiven und Grenzen dessen ein, was als neue pluriskalare Ära in der Rekonfiguration des edukativen Multilateralismus zu sein scheint’ (29ff.). Das qualitativ Neue hinsichtlich des Multilateralismus im Bildungsbereich ‚ist am besten als eine Reihe von Experimenten auf den verschiedenen Ebenen der Governance beschrieben’ (31).

Kerstin Martens’ Beitrag „How to Become an Influential Actor – The ‘Comparative Turn’ in OECD Education Policy“ thematisiert den „Aufstieg” der OECD als einer der wichtigsten Akteure in der Bildungspolitik sowie die Hinwendung dieser IO zu vergleichenden Studien. Semi-standardisierte Interviews mit Politikern, Verwaltungsbeamten (bureaucrats) und Experten bilden die empirische Grundlage des Beitrags. Martens führt aus, dass eine Änderung der Herangehensweise – statt ein Fokus auf individuelle Staaten der Vergleich dieser untereinander oder mit standardisierten Kriterien (Benchmarks) – der OECD ermöglicht, einen größeren Einfluss auf die Staaten auszuüben. Der leichte Zugang zu Leistungsstatistiken der Bildungssysteme für Politiker, Medien und breitere Öffentlichkeit spiele dabei eine entscheidende Rolle (40). Martens macht die alles durchdringende ‚Governance by comparison’, insbesondere in Form von ‚rakings and ratings’, als ein Hauptinstrument der OECD aus (41), welches ein ‚wissenschaftliches Vorgehen’ impliziere (42). Um den ‚comparative turn’ in der bildungspolitischen Aktivitäten der OECD zu erkunden, lenkt Martens ihre Aufmerksamkeit auf zwei evaluative Mechanismen: das Indikatorenprogramm und die ‚peer-reviewing’ Praktiken, in denen das OECD-Personal eine entscheidende Rolle spielt, weil sie beträchtliche Freiheit in der Formulierung, Implementation und Veröffentlichung der Projekte genießen. Die komparative Arbeit der OECD erklärt – zumindest teilweise, so Martens – die breite Wirkung dieser IO (54).

Kapitel vier („From the European Commission to the Member States and Back – A Comparison of the Bologna and the Copenhagen Process“) rücken Carolin Balzer und Alessandra Rusconi die Europäische Kommission in den Mittelpunkt der Analyse. Der Vergleich zwischen dem Bologna Prozess und dem Kopenhagen Prozess zeige, so die Autorinnen, wie dieser Akteur zunehmend an Bedeutung im bildungspolitischen Bereich gewonnen hat. Theoretisch wird der Beitrag durch den ‚two level norm game’ Ansatz informiert (58f.). Hierbei handelt es sich um ein Stufenmodell (ideational impetus, norm emergence, norm cascade, norm internalization) für die Beschreibung von Normbildung und -diffusion – in dem Fall um den ‚Europäischen Bildungsraum’. ‚Internationale Normen erwachen zum Leben in einem ideationalen Rahmen, der von IOs gestellt wird. Diese werden dann durch das Zutun unterschiedlicher Akteure – im Wechselspiel zwischen internationaler und nationaler Agenten – internationalisiert (59f.). Vor dem Hintergrund dieses ‚norm cycle model’ werden die historische Entwicklung der bildungspolitischen Aktivitäten der EU sowie der Bologna und Kopenhagen Prozesse skizziert und die Rolle der Europäischen Kommission in der Entstehung einer neuen Idee rekonstruiert (61-71).

Die Bemühungen, die Konventionen der UNESCO zur internationalen Anerkennung von Hochschulbildungszertifikaten so zu verändern, dass diese als nützliche Steuerungsinstrumente der ‚knowledge economy‘ dienen können, bilden die Kernfrage des Beitrags von Eva Hartmann („Towards an International Regime for the Recognition of Higher Education Qualifications – The Empowered Role of UNESCO in the Emerging Global Knowledge-based Economy“). Es geht um Vereinbarungen, welche akademische und professionelle Mobilität ermöglichen. In dem ersten Teil skizziert die Autorin den Ausgangspunkt der Entwicklung. Das erste dieser Abkommen wurde bereits erfolgreich im Rahmen der Lissaboner gemeinsamen Konvention des Europarats und UNESCO 1997 überarbeitet (76). Letzterer wurde damit zum wesentlichen Bestandteil des so genannten Bologna Prozesses und zum Motor dieser Entwicklung. Das erhöhte Interesse an der Revision dieser Übereinkünfte muss jedoch, wie Hartmann argumentiert, vor dem Hintergrund des GATS-Abkommen betrachtet werden. Modus 4 des GATS-Abkommen regelt die Erbringung einer Dienstleistung durch die Präsenz natürlicher Personen im Ausland. Da sich zurzeit die Zugeständnisse der Mitglieder auf hoch qualifiziertes Personal beschränkt (86), spielt die Anerkennung von Hochschulzeugnissen eine wesentliche Rolle in der Liberalisierung der Märkte – insbesondere vor dem Hintergrund der (ungleichen) Verhandlungen zwischen Ländern des Südens und des Nordens (87f.). Darüber hinaus, so Hartmann, können dadurch die ersten Konturen eines neuen ‚internationalen Migrationsregimes‘ beobachtet werden, in dem der UNESCO eine bedeutsame Rolle zukommt (88). Die Diskussion der theoretischen Implikationen wird im Rahmen von Gramscis Hegemonietheorie (ebd.) und Poulantzas Kapitalistischer Staatstheorie (90) aufgerollt. Vor diesem Hintergrund werden in dieser komplexen institutionellen Governance-Struktur die Rollen der Europäischen Kommission als ‚a kind of organic intellectual, though with a fragile position‘ entfaltet; denn aufgrund ihrer parteiischen Position verliert sie die Legitimität in der Mediation innerhalb des Kapitals und zwischen Kapital und Arbeitskraft (91). Weiterhin werden die Rollen der UNESCO und der WTO als ‚Kristallisationspunkte unterschiedlicher sozialer Kräfte‘ eingeschätzt, welche als Mediatoren zwischen konfliktiven Interessen fungieren (92).

Kapitel sechs von Anja P. Jakobi („Converging Agendas in Education Policy – Lifelong Learning in the World Bank and the International Labour Organization“) schließt Teil I des Bandes und leitet die Diskussion von den IOs zu Märkten in Teil 2 ein. Vergleichend diskutiert die Autorin die Aktivitäten der Weltbank und der ILO im Themenfeld „Lebenslanges Lernen“ (LLL). An diesem Beispiel macht Jakobi deutlich, dass die Entwicklungen in IOs-Governance und Privatisierung Hand in Hand gehen. Sie zeigt einerseits, dass diese zwei Organisationen das Thema auf der nationalen Ebene voranbringen und sich dadurch aktiv und konzertiert an der Governance von Bildungspolitik beteiligen. Andererseits verbinden sie ihre Aktivitäten mit derjenigen der nicht-staatlichen Akteure, denn in der aktuellen Diskussion um LLL wird davon ausgegangen, dass Bildungsdienstleistungen als persönliche Investition zu sehen sind und daher ausschließlich individuell finanziert und in einem privaten Sektor erbracht werden sollen (99). Folgerichtig wird seitens der IOs eine neue Rolle für den Staat gesucht: Der Weltbank zufolge kommt dem Staat lediglich eine Regulations- und Informationsfunktion zu (102). Auch ILO folgt neuerdings einem liberaleren Ansatz in ihren Empfehlungen, nimmt somit die Betonung auf soziale Fragen (z.B. Rolle von Bildung für benachteiligte Bevölkerungsgruppen) ein Stück weit zurück (105f.). Auch wenn sich die Ansätze dieser beiden IOs unterscheiden, so resümiert Jakobi, konvergieren ihre Schlussfolgerungen hinsichtlich der Bedeutung von LLL und bilden eine gemeinsame Agenda (108).

Teil 2 des Bandes wird von Christoph Scherrers Beitrag „GATS – Commodifying Education via Trade Treaties“ eröffnet. Der Autor beschreibt unter Rückgriff auf Stephen Gills ‚new constitutionalism‘ das GATS-Abkommen als einen allgemeinen politischen und rechtlichen Rahmen, der die Rechte der Staaten vis-à-vis Unternehmen einschränkt und sich nicht ohne weiteres rückgängig machen lässt (122). Indem die öffentlichen Bildungssysteme dem direkten Wettbewerb in einem freien Markt ausgesetzt würden, werde die Rolle des Nationalstaates in der Governance sowie in der Formulierung von Inhalten stark eingeschränkt, so Scherrer (133). GATS selbst sei nur marginal in der Kommodifizierung von Bildung; das gros der Liberalisierung im Bildungssektor ist vielmehr ein „spill-over“-Effekt anderer Sektoren des Freihandels sowie der ‚new constitutionalist agenda‘ der IOs. Scherrer fasst zusammen: „For those who want to oppose the commodification of education a focus on GATS is therefore not sufficient. It has to include the full scale of new constitutionalism (ebd.).

Die Registrierung, Qualitätsprüfung und Akkreditierung der Anbieter grenzüberschreitender Bildungsdienstleistungen ist ein zentraler Aspekt der Diskussion um Bildungsmärkte. Hier setzt Jane Knight in Kapitel acht an: „Crossborder Education – Changes and Challenges in Program and Provider Mobility“. Der steile Zuwachs der Nachfrage im tertiären Bereich ließ in letzter Zeit nicht nur neue Erbringungsmodi, sondern auch neue Anbieter und neue Studiengänge entstehen. Dies zieht darüber hinaus die Entwicklung und Etablierung von Rahmengesetzen für die Qualitätskontrolle – insb. vor dem Hintergrund der Entstehung von unseriösen ‚degree mills‘ (138) – nach sich. Knight arbeitet drei unterschiedliche Typologien für die Anbieter abhängig von ihrem Typus, ihrem Mobilitätsmodus oder der Art ihrer Grenzüberschreitung heraus. Des Weiteren diskutiert Knight die unterschiedlichen Strategien, welche der Intensivierung grenzüberschreitender Bildungsdienstleistung zugrunde liegen. Dabei trägt sie dem Folgenden Rechnung: „diverse and often contradictory perspectives and expectations that different groups of stakeholders may have“ (144).

Reinhold Sackmann geht in seinem Beitrag (Kapitel neun) „Internationalization of Markets für Education? New Actors Within Nations and Increasing Flows Between Nations“ der Frage nach, ob tatsächlich eine Internationalisierung von Bildungsmärkten vonstatten geht (156). Er präzisiert Konzepte wie Markt und Internationalisierung und präsentiert empirisches Material zu privaten Anbietern in Deutschland und den USA. Die Internationalisierung eines Bildungsmarktes kann erst zustande kommen, so Sackmann, wenn ein Segment von Profitunternehmen auf nationaler Ebene entsteht und sich auf die internationale Ebene ausdehnt (159). Für Deutschland bleibt der Grad an Kommodifizierung des Bildungssektors niedrig (162). Anderes gilt für die USA, die in diesem Bereich führend sind (166). Hinsichtlich der Mobilität von Studierenden wird ein niedriges Niveau an Denationalisierung konstatiert (168). Die Diskussion der empirischen Daten zeigt eine Bewegung in Richtung Internationalisierung in den letzten zwei Jahrzehnten. Ob dies als ‚Markt‘ definiert werden soll, bleibt umstritten, so der Autor (170). Bis dato zeige jedoch keins der untersuchten Länder eine tatsächliche Welle von Internationalisierung (wie beispielsweise im Automobilsektor). Wichtig sei vielmehr zwischen unterschiedlichen Grade der Kommodifizierung zu differenzieren, statt nur zwischen öffentlichen und privaten Anbietern zu unterscheiden (171). Ebenso notwendig sei die Verbesserung statistischer Quellen in privaten Bildungssektor. In einem Postskriptum behandelt der Autor außerdem zwei relevante Fragen in einer breiteren gesellschaftlichen Perspektive: „Why could this arena of an international education market arise? und „Why could this arena implode?“ (172f.).

Die Rolle des Nationalstaates in der Ausdehnung gewinnorientierter Bildungsunternehmer wird am Beispiel USA von Guilbert C. Hentschke untersucht. Sein Beitrag „Characteristics of Growth in the Education Industry – Illustrations from US Education Businesses“ fasst vier Unternehmentypen – education delivery, content, infrastructure und services firms – zur Bildungsindustrie zusammen (177). Dieser junge, aber schnell wachsende Sektor – im Jahr 2003 wurde fast eine Milliarde US-Dollar erwirtschaftet (178) – wurde durch staatliche Maßnahmen beeinflusst und gefördert, z. B. durch neue Regulierungsvorgaben wie in Leistungsüberprüfung der Schüler und Schulen sowie durch Subsidien für Dienstleistungen oder Materialien (192). Hentschke macht mit seiner Analyse deutlich, dass „‚Marketisierung‘ im Bildungsbereich nicht einfach geschieht, sondern aktiv – auch von Nationalstaaten – gestaltet wird (193).

Bettina Kohlrauschs und Kathrin Leuzes Kapitel elf schließt den zweiten Teil des Bandes. In „Implications of Marketization for the Perception of Education as Public or Private Good“ gehen sie der Frage nach dem Wandel des Verständnisses von Bildung als öffentlichen Guts oder Ware nach. Sie analysieren zwei Bereiche der post-sekundären Bildung – Hochschul- und Erwachsenenbildung – vergleichend in Deutschland und Großbritannien. Unterschiede zwischen den Feldern verweisen auf eine Tendenz in der Hochschulbildung in Richtung ‚privates Gut’. Damit fällt die Verantwortung den Einzelnen zu. Zugleich wird im Bereich Erwachsenenbildung die Rolle des Staates als Anbieter betont, folgerichtig das Verständnis von Bildung als öffentliches Gut verstärkt. Während im Allgemeinen diese Konzepte der Bildungspolitik in den untersuchten Ländern zu konvergieren scheinen, werden in der Frage der Implementierung Unterschiede festgestellt, welche die tatsächliche Konfiguration von Bildung als öffentlichem Gut oder Ware beeinflussen (209). Die Autorinnen resümieren: „Convergence of the perception of education as a public or private good was found at the level of policy goals, divergence persisted at the level of policy implementation.” Das überraschende Ergebnis ist vielmehr, dass „das Niveau und die entsprechend wahrgenommenen positiven oder negativen externen Effekte das jeweilige Verständnis von Bildung als öffentliches Gut oder Ware erklären“ (210).

Zwei Kapitel bilden den Schlussteil des Buches. Das erste, von Roger Dale und Susan Robertson „New Arenas of Education Governance – Reflections and Directions“, fasst die Ergebnisse der einzelnen Beiträge zusammen und leistet die theoretisch-analytische Synthese des Bandes. Ihr Beitrag wird anhand dreier Gedankengänge organisiert: 1. „the nature and operation of IOs and market actors in the field of education“ (218). An diesem Punkt stellen sie heraus, dass es wichtig ist, die Akteure differenziert zu sehen: „as part of a complex set of social forces and patternings which change over time“. Dies leisten die Beiträge des Bandes. Die daraus hervortretenden divergierenden Mechanismen sollten jedoch den Blick für die wichtigere Frage nicht verstellen, ob eine gemeinsame Agenda verfolgt wird (219). Für Dale und Robertson besteht in der Tat eine von allen Organisationen geteilte ‚worldview‘. Zweitens fragen die Autoren, welche Lehren für die Bildungsgovernance aus den Fallstudien gezogen werden können (221). Das Verhältnis zwischen den globalen und nationalen Ebenen lässt sich nicht als Nullsummenspiel erklären, so Dale und Robertson. Geboten sei vielmehr zwischen verschiedenen ‚scales‘ zu unterscheiden, welche die Arbeitsteilung in der Bildungsgovernance besser zum Ausdruck bringen können (222). Der dritte Gedanke kreist um Folgendes: „the possible consequences for our conceptions of the nature, purpose and governance of education“ (217). Dale und Robertson unterscheiden in ihrer Diskussion zwischen formalen und wesentlichen Fragen der Bildungsgovernance. Geht es im ersten Fall um die inhärente Beschaffenheit von Bildung als Feld der internationalen Governance (222), so geht es im zweiten Fall in den wesentlichen Fragen um die möglichen Folgen der Aktivitäten der IOs im Bildungsbereich (225). Abschließend sprechen die Autoren zwei Vorzüge des Bandes an: Die Beiträge bieten eine Reihe detaillierter, ausgewogener und differenzierter Darstellungen zentraler Akteure der internationalen Bildungspolitik an, und zweitens legen sie den Grund für ein umfassendes Wiederaufgreifen des Themas sowie die Rekonzeptualisierung und Restrukturierung des Feldes. Insgesamt decke der Band die Notwendigkeit einer kompletten Reformulierung der theoretischen Rahmen der Bildungsgovernance auf (227).

Der zweite Beitrag des Schlussteils bettet die Ergebnisse der Fallstudien in den breiteren Kontext der Beziehung zwischen Staat, Gesellschaft und Bildung ein. Der Beitrag „International Organizations, Markets and the Nation State in Education Governance“ von Ansgar Weymann, Kerstin Martens, Alessandra Rusconi und Kathrin Leuze geht der Frage nach, ob die in den Fallstudien konstatierte Entstehung neuer Arenen der Bildungsgovernance als Bedrohung für die Prärogative des Nationalstaates zu werten ist (229). Die Autoren arbeiten drei Phasen der Bildungsgovernance historisch heraus und analysieren die möglichen Konsequenzen der letzten Phase – die der internationalen Arenen, IOs und Märkte – für die bildungspolitische Agenda des Nationalstaates und diskutieren schließlich einige der denkbaren Konfliktlinien zwischen den unterschiedlichen Akteuren und Weltregionen (239).

Der vorliegende Band versammelt ausnahmslos differenzierte und interessante Beiträge, die in geglückter Weise thematisch gebündelt sind und daher nicht nur einzeln, sondern auch insgesamt – trotz der bei Sammelbänden fast unvermeidlichen Dopplungen und Wiederholungen – anregend sind. Zweifellos liefert der Band eine gute Grundlage für die weitere erziehungswissenschaftliche Diskussion, insbesondere um die enger gefassten Konsequenzen für die Theorie und Praxis der Bildung.

[1] Pierre, Jon/Peters, B. Guy (2000): Governance, Politics, and the State. Houndmills u. a.: Macmillan u. a., 7.
Marcelo Parreira do Amaral (Tübingen)
Zur Zitierweise der Rezension:
Marcelo Parreira do Amaral: Rezension von: Martens, Kerstin / Rusconi, Alessandra / Leuze, Kathrin (Hg.): New Arenas of Education Governance, The Impaxt of International Organizations and Markets on Educational Policy Making (Transformations of the State Series). Basingstoke et. al.: Palgrave Macmillan 2007. In: EWR 7 (2008), Nr. 2 (Veröffentlicht am 15.04.2008), URL: http://www.klinkhardt.de/ewr/978023000703.html